מדוע כדאי להקים בית לורדים בישראל?

מאמר זה פורסם קודם באתר קומפרס

לפני מספר שבועות, כחלק ממסע מחקר בלונדון, הזדמנתי לפרלמנט הבריטי כדי לצפות בדיון על אסטרטגיה כלכלית בהשתתפות שר התעשייה. כישראלי, שרגיל לצרחות, לצווחות ולויכוחים הפופוליסטיים בכנסת (המכוונים בעיקר למצלמות הטלוויזיה) הופעתי לראות דיון ער וסוער, כולל קריאות ביניים, אך ענייני ומעמיק מאד. חברי הפרלמנט, מהאופוזיציה והקואליציה, אמנם התווכחו ביניהם, אולם נכנסו לעובי הקורה ובאמת הצליחו לדון במדיניות הכלכלית של הממשלה, יתרונותיה וחסרונותיה. יתר על כן, היתה הרגשה שהדיון מתקדם, ורבים מהנוכחים הציעו הצעות מעשיות, במקום רק לנסות להתנגח ולריב מול המצלמות. לעומת החרפות הניתכות וכוסות המים הנשפכות בפרלמנט שלנו, מדובר באמת בעולם אחר.

ובכל זאת, בטור הזה אינני רוצה לקונן מחדש על חסרונות תרבות הדיון הישראלית, בהשוואה לזו הבריטית. הדיון בפרלמנט הבריטי הוא רציני יותר לא רק משום שהבריטים מנומסים יותר מהישראלים, אלא גם ובעיקר בגלל המבנה השונה שלו. באופן ספציפי כוונתי היא לגורם ממשלי-ממסדי שאחראי לחלק גדול מהריסון וההעמקה בפוליטיקה הבריטית: הבית העליון, או בית הלורדים. יתר על כן, אני סבור שבכל רפורמה בשיטת הממשל בישראל, עלינו לאמץ את הפטנט ולהקים בעצמנו בית עליון מסוג זה.

בית הלורדים הבריטי הורכב באופן מסורתי מאצילים שתפקידם עובר בירושה ובישופים של הכנסייה האנגליקנית, אולם כיום רוב חבריו הם אנשים משכמם ומעלה, שהגיעו להישגים משמעותיים בתחומים שונים של עשייה. הם ממונים על ידי המלכה (בהמלצתה של ועדה מקצועית, כמובן) לכל חייהם. חלקם שייכים למפלגות השונות, ואחרים אינם מפלגתיים (cross-benchers). יתכן שבשנים הקרובות תיערך רפורמה, הכיסאות התורשתיים יבוטלו והלורדים ייבחרו או ימונו לתקופה ארוכה מאד, אך מוגבלת בזמן. בין כך ובין כך, ובניגוד לדיעה המקובלת, בית הלורדים אינו מוסד אנטי-דמוקרטי המוסמך להטיל וטו על החלטותיהם של נבחרי העם. הלורדים, למעשה, אינם מסוגלים לבטל חקיקה של בית הנבחרים, אלא רק לעכב אותה למשך 12 חודשים (ווטו מושהה). הבית העליון, למעשה, מוסמך לומר לנבחרי העם: "החקיקה שאתם מציעים גורלית ויש לה השלכות רבות. ייתכן ואתם פועלים באופן פופוליסטי, או בלהט הרגע. חכו זמן מה, שהרוחות יירגעו והעניין הציבורי יידעך, ודונו בעניין פעם נוספת, וברצינות." במקביל (ובדומה לסנאט האמריקאי) הצעות חוק עוברות קריאה ראשונה בשתי הבתים במעין תהליך של "פינג-פונג", וכך שוזפות אותן יותר עיניים, והן עוברות עריכות ותיקונים רבים יותר לפני שהן מתקבלות. דוגמא מצויינת לכך הוא חוק למלחמה בטרור, שהעבירה הממשלה הבריטית ב-2008. בית הלורדים דחה את אחד מהסעיפים הדרקוניים שבתוכנית (להעניק למשטרה סמכות לעצור חשודים בטרור ל-42 יום במקום 28), והממשלה העדיפה לוותר עליו במקום לנסות להעביר אותו מחדש בבית הנבחרים. כך, יצר הבית העליון איזון: התוכנית התקבלה, אך בגירסה מחושבת ומתונה יותר.  תרבות הדיון הפוליטית הבריטית, אם כן, אינה תלויה אך ורק במנטליות או במזג ציבורי, אלא מעוגנת גם במוסדות פוליטיים.

הקמת בית עליון בישראל תפתור בעיות רבות בפוליטיקה הסוערת שלנו. כידוע, חברי כנסת רבים מציעים הצעות חוק מתלהמות, פופוליסטיות עם השלכות ארוכות טווח שאיש כמעט לא מביא אותן בחשבון, רק כדי לעורר סקנדל שיעלה אותם לכותרות. אחרים מציעים חוקים שעלותם התקציבית גדולה ולעיתים אף אסטרונומית, ויישומם פשוט בלתי אפשרי מבחינה כלכלית. כדרכה,  פיתחה המערכת הישראלית שני פתרונות מאולתרים כדי להתמודד עם הבעיה: אקטיביזם שיפוטי, המאפשר לבג"ץ לפסול חוקים המנוגדים לחוקי יסוד, וחוק ההסדרים, המאפשר לאוצר להקפיא חקיקה שאין לה מימון מספק. היתרון הראשון בעייתי, והשני הרסני. למרות החלומות של רבים בשמאל, הניסיון להפוך את בג"ץ ל"ממשלת על" שאינה נבחרת הוציא מאיזון את המערכת כולה. מבול של עתירות פוליטיות (על ההתנתקות, שחרור אסירים פלסטינים, עסקת שליט) הפך את בית המשפט לזירה של התכתשות פוליטית, דבר שתרם להידרדרות האמון הציבורי בבית המשפט העליון. חוק ההסדרים בעייתי ואנטי-דמוקרטי אף יותר. הוא נותן, למעשה, את השליטה במדיניות הכלכלית לחבורה של פקידים לא נבחרים, הגונים אמנם, אך בעלי השקפת עולם כלכלית ימנית-קיצונית שלא בהכרח מייצגת את דעת הציבור ונבחריו. ובכל זאת – חוסר האיזון במערכת הישראלית וריבוי הצעות החוק המתלהמות והפופוליסטיות מחייב שימוש בשתי התרופות הללו, בעייתיות ומסוכנות ככל שיהיו.

בית עליון עשוי לתרום לאיזון המערכת ולתיקון חלק מחולייה. כמו בית הלורדים הבריטי, הוא לא יוכל לבטל חוקים בעלי השלכות מזיקות– אלא לדרוש מהכנסת לדון בהם מחדש ברצינות, לאחר שהעניין הציבורי יידעך והמצלמות יסתלקו. דיון מחודש כזה לא בהכרח יפתור את כל הבעיות, אבל הוא בהחלט ייתן זמן ומקום ל"מחשבה שנייה", יפחית את הצורך בשימוש באקטיביזם שיפוטי או חוק ההסדרים, ויישפר את תהליך קבלת ההחלטות במדינת ישראל.

כאן עולה השאלה הקריטית, כיצד ייבחרו חברי הבית העליון הישראלי. אינני מציע לאמץ כמובן את השיטה הבריטית של בני אצולה שאינם נבחרים ותפקידם עובר בירושה, אבל ניתן לשקול מספר שיטות של בחירה משולבת. בארצות הברית, למשל, חברי הסנאט נבחרים כל שש שנים, ולפי ההצעה של המפלגה הליברל-דמוקרטית בבריטניה, חברי בית הלורדים ייבחרו בבחירות אזוריות לתקופות כהונה ארוכות של חמש עשרה שנה. בשני המקרים, תקופת הכהונה הארוכה אמורה להפחית את הלחץ הפוליטי על חברי הבית, ולאפשר להם להתנהל באופן ממלכתי יותר ופופוליסטי פחות. כמו במערכת הנוכחית בבריטניה, כדאי לשלב בבית העליון לא רק אנשים שייבחרו בידי הציבור, אלא גם אנשים בעלי הישגים משכמם ומעלה שתרומתם למדינה מוכחת. האקדמיה הלאומית למדעים, למשל, תוכל לבחור אחדים מחבריה למקומות משוריינים בבית העליון, וניתן לשקול לשריין מקומות גם לשופטים בדימוס, כלכלנים, אנשי רוח, אנשי דת יהודים, נוצרים ומוסלמים ואחרים שייבחרו בידי ועדה מיוחדת (בדומה לועדה למינוי שופטים).

בית עליון, כמובן, אינו מוסד חף מבעיות. בהקמת בית נוסף ישנו בזבוז כספי ניכר, והוא עשוי להוביל לויכוחים ותחרויות על כיבודים, תארים ומעמד. אולם נראה כי היתרונות עולים על החסרונות באופן ניכר. ההוצאה הכספית הצפויה, למשל, היא כאין וכאפס לעומת עלותם של חוקים פופוליסטיים שאין דרך אמיתית לממנם. הבית העליון יוכל לבדוק בשבע עיניים את החוקים הללו, ולהבדיל בינם לבין חוקים חברתיים נחוצים שפקידי האוצר אינם מעוניינים ליישם. שיטת בחירה משולבת ונכונה, כפי שהצעתי לעיל או בהתאם לנוסח אחר, תוכל למזג בין נבחרי ציבור המכהנים לתקופה ארוכה לאנשים בעלי הישגים, מנוסים ואיכותיים שסיכויי כניסתם לפוליטיקה הקובנציונאלית נמוכים עד אפסיים בשל היעדר כריזמה או סיבות אחרות. מכל נקודה ממנה מסתכלים, היתרונות של בית עליון עולים על החסרונות, ולא לחינם אומץ פיתרון זה בידי המתוקנות בדמוקרטיות, ביניהן ארצות הברית, בריטניה, גרמניה ויפן. נראה לי כי אם יוקם מוסד כזה במסגרת רפורמה לשינוי שיטת הממשל בישראל, כולנו נצא מורווחים.