מדוע מדינות כבר לא מכריזות מלחמה? למעשה, מאז תום מלחמת העולם השנייה קשה למצוא דוגמאות למלחמות שהוכרזו באופן רשמי. תחת זאת, מדינות מעדיפות לכנות את המלחמות שלהן "סכסוך מזוין", "מבצע משטרתי", "פעולה נגד הטרור" או אפילו, לפעמים, "מבצע לשלום הגליל". כך, הכרזת המלחמה- מסורת בת אלף שנה ויותר- נמוגה מההיסטוריה בקול דממה דקה. למה זה קרה? ינשוף צבאי-אסטרטגי על מלחמות, חוקים ומשפטנים שיורים לעצמם ברגל.

לפיכך יש לי את הכבוד להודיעך, שאם, לא יאוחר משעה 11 בבוקר, זמן בריטניה, היום ה-3 לספטמבר, יתקבלו הבהרות מניחות את הדעת מהממשלה הגרמנית לממשלת הוד מלכותו בלונדון, ישרור מצב מלחמה בין המדינות החל מאותה שעה.

לורד הליפאקס, שר החוץ הבריטי – איגרת למשרד החוץ הגרמני, ערב פרוץ מלחמת העולם השנייה

"יש לי את הכבוד להודיעך"? מדהים לראות שמלחמת העולם השנייה, אחת המלחמות האכזריות ביותר בהיסטוריה, התחילה בהכרזה מנומסת להפליא. בספטמבר 1939 העשן טרם עלה במשרפות של אושוויץ, מיליוני חיילים עוד לא קפאו למוות בסטלינגרד, ואזרחים טרם נרצחו בהמוניהם, עונו בעינויים והומתו ברעב. גם הקהילות היהודיות עמדו עוד על תילן. ערי גרמניה ובריטניה טרם עלו בלהבות מאכלות של מפצצי תבערה. מלבד פולין, שהחלה לחוות את הכיבוש הנאצי האכזרי כבר באותה שעה, העולם היה עדיין רגוע. מלחמת העולם השנייה החלה לפי כל כללי הטקס האביריים: הכרזת מלחמה, חילופי איגרות, פינוי מסודר של הדיפלומטים משני הצדדים. בסביבות ה-4 בספטמבר, למשל, נפגש איש אופוזיציה גרמני עם ציר מהשגרירות הבריטית, כשאנשי ס"ס חמושים התקרבו פתאום לשולחנם. איש האופוזיציה העיד לימים כי אנשי הס"ס אפילו לא נזפו בו שסעד עם דיפלומט בריטי לאחר פרוץ המלחמה. הם רק דיווחו לציר על הסידורים לפינוי השגרירות הבריטית.

באביב 1945 שקע האבק על יבשת אירופה החרבה, והעמים השונים – מנוצחים ומנצחים כאחד- ליקקו את פצעיהם ופנו לעבודה הארוכה והאפורה של שיקום ההריסות. ובין אודי העשן, מעטים, אם בכלל, שמו לב למוסד אירופי-מערבי בין מאות שנים שנדם ונמוג, ולא ישוב עוד. הכרזת המלחמה – אבן יסוד במסורת הלחימה האירופית – כמעט ונעלמה מהעולם. ב-1939 הכריז נוויל צ'מברליין, ראש ממשלת בריטניה, מלחמה על גרמניה. היטלר אמנם תקף את ברית המועצות בהפתעה, אבל בכל זאת – במחווה צינית אכזרית – דאג להכריז מלחמה שעות ספורות לאחר מכן. על ארצות הברית הוא דווקא הכריז מלחמה באופן מסודר. גם היפנים השמידו חלק גדול מהצי האמריקאי ללא כל אזהרה, אולם בכל זאת – דאג הקיסר להכריז מלחמה לאחר המבצע. כמובן, המהלכים של הירוהיטו והיטלר, בניגוד להכרזת המלחמה של צ'מברליין, היו לעג לרש בדיעבד, צל חיוור של המסורת העתיקה. אבל מ-1945 ואילך, מנהיגים מכל קצוות העולם לא טרחו לעשות אפילו את זה. הכרזת המלחמה חלפה מן העולם. הכיצד?

הכרזת המלחמה האירופית היא מנהג ותיק, בן אלף שנה כמעט, ששורשיו נטועים במסורת האבירית ובתפיסה הנוצרית של "מלחמה צודקת". לפי אבות הכנסייה, כמו אוגוסטינוס הקדוש, מלחמה מוצדקת היא אך ורק מלחמה שנועדה להגן על חסרי הישע בפני תוקפן מרושע. המסורת של האצולה בימי הביניים הצדיקה, בנוסף לכך, גם מלחמה שנועדה להגן על כבוד פגוע או להשיג זכויות "לגיטימיות" (אדמות, למשל) שנלקחו שלא בצדק.

במאה השש והשבע עשרה, עם דעיכת כוחה של הכנסייה, היתה אירופה מחולקת למדינות וממלכות שונות שנלחמו לעיתים קרובות זו בזו. הניסיון של מלכים ושליטים להקים צבאות מרכזיים, מהם התפתחו הצבאות הלאומיים לאחר מכן, הגביר את הצורך במשמעת ורגולציה של המלחמה. מעבר לכך, ניסו הוגים ומשפטנים רבים לנסח חוקים שיסדירו את המלחמה בין המדינות. המפורסם שבהם, ההומניסט ההולנדי הוגו גרוטיוס, פרסם ב-1625 את ספרו "משפט המלחמה והשלום". בספר זה, הגדיר גרוטיוס תנאים ל"מלחמה צודקת": למנוע פלישה, עלבון כלפי אלוהים, מטרה מוסרית, אפשרות לניצחון, ופרופורציה בין האמצעים שמשתמשים בהם למטרה שמשיגים בסופו של דבר. החוקים של גרוטיוס מתייחסים הן ל"זכות לצאת למלחמה" (Jus ad Bellum) והן, במידה מועטה יותר, לדרך בה יש לנהל מלחמה צודקת (Jus in Bello). לדעתו, מלחמה חייבת להיות מוכרזת באופן רשמי על ידי הרשויות המוסמכות של כל אחד מהצדדים. בכך, הוא מסתמך בעיקר על המסורת היוונית-רומית:

הזכרנו כבר, שבהתאם לדעתם של גדולי המחברים, מלחמה לרוב מוכרת כצודקת לא בשל העילה שבגינה פרצה, או […] בשל המעשים הגדולים שנעשים בה, אלא בשל זכות והשלכותיה הספצפיות. ניתן להבין את טיבה של מלחמה זו באמצעות ההגדרה של המשפטנים הרומאים ל"אויב". פומפיניוס אומר: 'אויבים הם אלו שמכריזים עלינו מלחמה באופן פומבי, או שאנו מכריזים מלחמה נגדם. היתר [אלו שלא מכריזים מלחמה] אינם אלא פיראטים או שודדים […]ליוויוס אומר, שמלחמה צודקת מוכרזת באופן פומבי ובאופן רשמי. ולאחר שהוא כותב, כי האקרננים השחיתו את אדמות אתונה, הוא מוסיף כי זה היה תחילתו של הסכסוך, אולם לאחר מכן הם עברו למלחמה רשמית – בצו מוכרז על ידי המדינות.

עם עליית המדינה הריכוזית במאה השמונה עשרה, ומדינת הלאום במאה ה-19, הפכה הכרזת המלחמה לעניין של "ריבונות". למדינה ריבונית מותר להכריז מלחמה, משום שלממשלה יש מונופול מוחלט על אלימות פוליטית. לעיתים קרובות, מלווה הכרזת המלחמה בפינוי הדדי של דיפלומטים ואזרחים משני הצדדים, והיא – כאמור – תנאי שהופך את המלחמה לצודקת. יש לשים לב, בכל זאת, לדוגמא האחרונה שמביא גרוטיוס – ששיקפה באופן מעניין את המציאות בתקופתו וגם לאחר מכן. לעיתים, מדינות מתחילות במעשי איבה בפועל, ורק לאחר מכן עוברות למלחמה רשמית ומוכרזת (כמו היטלר בפלישה לברית המועצות, או היפנים והאמריקאים לאחר פרל הרבור). מעבר לכך, גם בתקופה זו לא כל המלחמות היו מוכרזות – ולעיתים התנהלו סכסוכים מזויינים קטנים ללא הכרזה כלל. מיותר לומר שהצורך להכריז מלחמה לא חל על מדינות לא אירופיות, ומלחמות קולוניאליות נגד "פראים" (כביכול) לא היו כפופות לחוק הבינלאומי וחוקי הכבוד הרגילים.

פעמוני מותה של הכרזת המלחמה החלו מצלצלים עם גל הפציפיזם הפרוע ששטף את אירופה לאחר מלחמת העולם הראשונה. דורות של אירופים נשטפו בבוץ ובדם, ומיליוני הרוגים נספו באופן שנראה כל כך סתמי, עד שמיאוס כנגד מלחמה שטף חלקים ניכרים מהיבשת. ב-1928 יזמו שר החוץ האמריקאי פרנק קלוג ושר החוץ הצרפתי אריסטיד בריאן, חוזה בינלאומי שיוציא את המלחמה אל מחוץ לחוק. על החוזה חתמו יותר מחמישים מדינות, כולל גרמניה, אנגליה, צרפת, יפן וארצות הברית. ניתן לחשוב שלאור אירועי שנות השלושים, כמו הפלישה של איטליה לאתיופיה וראשית התחמשותה של גרמניה הנאצית, החוזה היה אות מתה ואף אחד לא לקח אותו ברצינות. זה לא נכון. לאותו חוזה פציפיסטי היתה השפעה דרמטית על עתיד המלחמה, אולם באופן שמחבריו לא שיערו לעצמם אפילו בסיוטי הלילה שלהם.

באופן מפתיע, המדינה היחידה כמעט שלקחה את חוזה קלוג-בריאן ברצינות היתה אחת המעצמות התוקפניות ביותר בעולם – הקיסרות היפנית. כאשר יפן הלכה והסתבכה בסין בשנות השלושים, היא סירבה בתוקף להכריז עליה מלחמה, ואף להכיר בקיומה של מלחמה. הסיבה העיקרית היתה חשש מסנקציות, אולם בשיקולי המדינאים היפניים, כך מסתבר, שיחק חוזה-קלוג בריאן תפקיד משמעותי. בעוד יפן משתוללת בסין, טובחת ערים שלמות (כמו ננג'ינג) וחייליה שוקעים בבוץ למשך שנים ברחבי המדינה כולה, טענה הממשלה היפנית בתוקף שהיא לא נמצאת במלחמה, שאסורה עליה לפי החוק הבינלאומי. כדי להימנע מההגדרה הזאת, היא הקימה שלטון בובות בבירה הסינית ננג'ינג, ואז הצדיקה את פעולותיה הצבאיות כ"פעולות שיטור" שנועדו לעזור לשלטון החדש להשליט חוק וסדר במדינה הפרועה. הסירוב היפני המוחלט להכיר במצב מלחמה הניע את הצבא היפני, שלא היה יכול להקים שלטון צבאי רשמי בשום מקום בסין, לייסד ממשלי בובה רבים ושונים ברחבי המדינה כולה. ריבוי ממשלי הבובה הללו הכשיל כל ניסיון למשא ומתן מדיני בין יפן לסין, האריך את המלחמה עד בלי די ובסופו של דבר – באופן עקיף – הוביל את יפן למלחמת חורבן והשמדה מול ארצות הברית. הוא גם הכניס את המנהיגים היפנים להלוך רוח מסוכן, כאילו הם לא נלחמים באויב לגיטימי בסין אלא ב"מורדים" ו"בוגדים" – הלך רוח שהצדיק מעשי זוועה רבים ונוספים. באופן אירוני, דרך אגב, הוצאו רבים ממנהיגי יפן וגרמניה להורג לאחר מלחמת העולם השנייה, בין היתר בשל הפרת חוזה קלוג-בריאן, שכאמור – הוציא את המלחמה אל מחוץ לחוק….

המגמה הזאת החריפה והתגברה לאחר מלחמת העולם השנייה. עם הקמת האומות המאוחדות, נקבע כי למדינות אסור להפעיל כוח תוקפני אחת כנגד השנייה או לכבוש שטחים זו מזו. מלחמות לא הפסיקו כמובן. טנישה פזאל, חוקרת מאוניברסיטת קולומביה, מראה כי מספר המלחמות לא פחת. פשוט הפסיקו להכריז עליהן. אם אסור להיות תוקפני ולצאת למלחמה, אבל בכל זאת רוצים להילחם, הבה נילחם בלי להכריז על כך.

אחד המקרים הראשונים היה ממש כאן, בארץ ישראל. באביב 1948, פלשו מדינות ערב לארץ כדי לסכל את תוכנית החלוקה, ולמעשה – כדי לגרוף לעצמן שטחים רבים ככל האפשר. כמובן שהן לא הכריזו מלחמה על ישראל, שבקיומה לא הכירו. כאשר החלה ישראל לנצח במלחמה ולהשיג הישגים טריטוריאליים, הבינו מנהיגי המדינה הצעירה, למורת רוחם, ששליחי האו"ם מנסים לעצור בעדם בכל פעם שהם מתקדמים באמצעות הפסקות אש והפוגות. אחד הפתרונות היצירתיים לבעיה הזאת היה תגובה ציונית הולמת בשם "מבצע שוטר". ביולי 1948 שררה בארץ ההפוגה השנייה, הפסקת אש בחסות האו"ם, ובאופן רשמי לשני הצדדים אסור היה לצאת למבצעים צבאיים. שלושה כפרים ב"משולש הקטן", במורדות הדרומיים של הכרמל, הטרידו את מנוחת מצביאי צה"ל משום שחלשו על כביש חיפה תל- אביב. הפיתרון? מבצע צבאי נרחב לכיבושם. אולם כסנונית ראשונה לרוח החדשה שנשבה בעולם, סירבה מדינת ישראל להודות שמדובר במבצע צבאי. המשולש הקטן, כך טענו קברניטי הממשלה, נמצא בכלל בשטח ישראל, ולפיכך מדובר בפעולת שיטור כנגד פורעי חוק. זה היה ניסיון (מוצלח) אחד להימנע מההשלכות הרשמיות של מלחמה על ידי הכחשתה. בעתיד, כמעט כל המלחמות בעולם יהיו כאלה.

כאן, נכנסה לתמונה התפתחות חדשה, שחיסלה את הכרזת המלחמה באופן סופי. בעשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה, התפתח לא רק המשפט הבינלאומי שאוסר מלחמה תוקפנית (Jud ad Bellum), אלא גם דינים רבים המגבילים את התנהלות המדינות במלחמה עצמה. דינים אלו, ששייכים למסורת ההתנהגות במלחמה צודקת (Jus in Bello), הלכו והסתעפו במשך השנים, חלק מגוף הולך וגדל של חוק הומניטרי-בינלאומי (IHL). הכוונה, ללא ספק, היתה טובה. במלחמת העולם השנייה התבצעו פשעים מחרידים לא רק נגד אוכלוסיות לא חמושות, אלא גם נגד חיילים ושבויי מלחמה. החוק ההומניטרי הבינלאומי נועד להגדיר מה מותר ומה אסור לעשות במלחמה (עינויים, למשל, אסורים), באלו כלי נשק מותר להשתמש (כדורים רגילים) ובאלו אסור (כדורי דומדום, פצצות זרחן), כיצד מתנהגים לאוכלוסיה נכבשת, מה היחס הראוי לשבויי מלחמה, וכיוצא בזה.

אולם, כך טוענת טנישה פזאל, קברניטי החוק הבינלאומי ההומינטרי ירו לעצמם ברגל. כמו כל אליטה בירוקרטית שנוטה להאדיר את התחום עליו היא אמונה, משפטני האו"ם ובעלי בריתם באקדמיה המציאו עוד ועוד חוקים במשך השנים, חלקם מנותקים לחלוטין מהמציאות. פרופ' ריצ'רד פאלק, שליח זכויות האדם של האו"ם, למשל, אמר שאם ברור שיהרגו במלחמה אזרחים רבים כנזק קולטרלי (נכון לכל מלחמה כמעט בימינו), אזי עצם היציאה למלחמה היא פשע. משפטנים אחרים מוסיפים על דבריו ואומרים שב"מלחמה תוקפנית" אפילו הרג חיילים הוא רצח ופשע מלחמה. המשפטנית הצרפתיה ססיל פאבר, למשל, גורסת כי במהלך כיבוש "שאינו מוצדק" לכוח הכובש אין כל זכויות לפי הדין הבינלאומי, ואסור לו לדכא התנגשות חמושה. לעומת זאת, עדיין מוטלת עליו החובה לדאוג לאוכלוסיה האזרחית.

בתנאים הנוכחיים, צבא שרוצה לקיים את החוק ההומניטרי הבינלאומי חייב להשקיע מיליארדים של דולרים ולקבל על עצמו נטל אסטרטגי עצום. צבא ארצות הברית, שבניגוד לתדמיתו לוקח את החוק הבינלאומי מאד ברצינות, השקיע סכומים אסטרונומיים, דמיוניים כמעט, בהדרכת גייסות, הכשרת גדודים של משפטנים והקמת מנגנונים שיפקחו על קיום החוק המסובך בכל מנגנוניו וזרועותיו השונות של הצבא. גם שם, כפי שהוכיחו פרשיות שהתרחשו בעיראק (ההתעללויות בכלא אבו גרייב, למשל), זה לא ממש עובד. מעבר לכך, האמריקאים הקימו מגנונים עוקפים שיאפשרו להם להתנהל בלא המשקולת של החוק ההומינטרי, כמו מחנה המעצר המפורסם בגואנטנמו או בתי כלא סודיים של ה-CIA  ברחבי העולם.

צבאות קטנים ועניים יותר מצבא ארצות הברית, כמובן, אינם יכולים להשקיע סכומים דומים, ומבחינתם – ציות לחוק ההומינטרי הבינלאומי הוא פשוט מגוחך. הדבר נכון במיוחד לצבאות שמרגישים שהמלחמה נוטה נגדם, וסביר שלא ירצו לקשור משקולת אסטרטגית לרגליהם הכושלות. לפיכך, מדינות נמנעות שוב ושוב מהכרזת מלחמה – כדי לא להיות מחוייבות באופן רשמי לקורפוס החוקים של ה-IHL. מחקרה של פזאל מראה כי המדינות היחידות כמעט שהכריזו מלחמה באופן רשמי מאז 1945 היו הודו ופקיסטן, שצבאותיהם עדיין משמרים מסורות בריטיות שכוחות.

יש להדגיש, שאי הכרזת מלחמה אינה פוטרת מדינה בהכרח מהחוק ההומניטרי הבינלאומי, אבל היא בהחלט מאפשרת לה (לפעמים) יותר מרחב תמרון באו"ם ובקהילה הבינלאומית. אם המלחמה שלנו היא רק "מבצע לשלום הגליל", "מבצע נגד הטרור" או "פעולת הגנה", אפשר לנסות, לא תמיד בהצלחה, להימנע מסנקציות ולמשוך זמן יקר.

לפעמים מגיעים הדברים לידי אבסורד של ממש. במלחמת פוקלנד, למשל, הטילה בריטניה מצור ימי על ארגנטינה, אולם נמנעה מלכנות אותו "מצור". הסיבה: החוק הבינלאומי מחייב את המדינה המטילה את המצור לקיים אותו "באופן אפקטיבי", וכדי לעשות זאת היה צריך להביא לפוקלנד כוח צבאי עצום שבריטניה לא רצתה להקצות. במקרים אחרים, תרצה המדינה לעקוף את חוקיה שלה, שמגדירים במפורש את חובותיה בזמן מלחמה. לדעתי, אהוד אולמרט נמנע במשך זמן רב מהגדרת מלחמת לבנון השנייה כ"מלחמה", כי הדבר היה משית על הממשלה התחייבויות כספיות אסטרונומיות כפיצויים לתושבי הצפון.

מבחינה כלכלית – מותה של הכרזת המלחמה הוא מעין "תגובת שוּק" (Market Response). כאשר עומד השוק בפני חוקים לא ריאליסטיים המגבילים אותו בניגוד לרצונם של הצדדים, הוא ימצא את הדרך לעקוף אותם באופן יצירתי. אם אי אפשר לצאת למלחמה בלי להיות פושע מלחמה, אם כל מלחמה שנייה מוגדרת כ"תוקפנות" וכל פעולה שנהרגים בה אזרחים מפרה את החוק הבינלאומי ועלולה להביא לתביעה בהאג – אז עדיף פשוט להילחם ולא להודות בכך. באופן זה, מביסים משפטני החוק הבינלאומי את עצמם. אם חוקי המלחמה הבינלאומיים היו מתונים וסבירים יותר, אז אולי היה אפשר לאכוף אותן על מדינות סוררות ביתר קלות. דווקא הקיצוניות שלהם גורמת למדינות להתעלם מהן לחלוטין. מערכת החוק הבינלאומית יכולה, לכל היותר, לתפוס מדי פעם קורבן חלש שהפסיד במלחמה ולהפוך אותו לדוגמא ומופת, אבל לא יותר מכך, וחבל.